推进部省矿业权审批权限调整探析

时间:2016-05-23 11:26:00 信息来源: 作者: 打印】【关闭

编者按:党的十八届三中全会强调提出,要进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理。矿业权审批是行政审批的一项重要内容,合理划分调整部省矿业权审批权限,对推进建立中央与地方矿产资源管理合理分工、明确职责,对提高资源配置效率、优化布局、促进产业发展等具有重要意义。本文梳理了矿业权部省分级审批制度演变过程、存在问题,提出了相关建议。


  历史演变:建立了分级审批、授权审批制度;1998年以来矿业权审批权限大致经历下放、上收和下放等阶段。

  新中国成立后,为尽快恢复旧矿区生产和探采新矿区,1951颁布实施了《中华人民共和国矿业暂行条例》,实行探矿、采矿由中央主管矿业机关一级审批制度,属公营者,发给探矿或采矿许可执照;属私营者,发给探矿或采矿租用执照。

  改革开放后,为适应经济社会发展,充分调动地方积极性,1986年我国颁布实施《矿产资源法》,自新中国成立以来首次在法律中提出探矿权、采矿权概念,建立了矿业权审批登记制度,确立了采矿权实行中央和地方分级审批制度,按矿山企业性质和批准开办机关划分中央和省级主管部门审批权限;探矿权实行中央一级审批制度。1987年国务院颁布实施《矿产资源勘查登记管理暂行办法》,规定国务院地质矿产主管部门可以授权省级地质矿产主管部门审批探矿权,通过建立授权审批制度,确立了探矿权实行中央与省级主管部门分级审批制度,按勘查计划项目种类划分审批权限。1996年修正后的《矿产资源法》,进一步完善了采矿权审批权限划分标准,按矿种、矿区和矿产储量规模划分中央和省级主管部门审批权限;探矿权仍由中央一级审批制度。1998年国务院颁布实施3个配套行政法规,明确了探矿权实行中央与省级主管部门两级审批制度,按矿种、勘查投资主体性质、勘查区域划分审批权限;同时还建立了国务院地质矿产主管部门可授权省级地质矿产主管部门审批矿业权管理制度。

  1998年以来矿业权审批权限大体经历了审批权限下放、上收和下放3个阶段。

  一是1998年~2004年审批权限逐步下放。1998年,原地质矿产部发文将34个重要矿产勘查投资小于500万元的探矿权申请项目,将油页岩、地热等9个矿产和煤、铜、铝等25个矿产矿山建设规模为中型及以下的开采项目,授权省级地质矿产主管部门审批。

  2001年,国务院部署开展矿产资源管理秩序治理整顿工作,国土资源部对采矿权审批权限作了进一步授权,除石油、天然气、煤层气和放射性矿产外,其余矿产开采项目均授权省级国土资源主管部门审批。期间,为进一步扩大矿业对外开放,国土资源部先后将部分外商投资勘查开采项目授权省级国土资源主管部门审批。

  二是2005年~2008年审批权限逐步上收。矿业权审批权限过度授权,一些地区出现了矿业开发秩序较为混乱、矿山布局不合理等问题。2005年8月国务院部署开展矿产资源开发秩序整顿和规范工作,要求对以往的各种授权进行清理并重新授权。

  按照国务院部署,2005年国土资源部发文对审批授权进行了调整,对权限划分标准作了适当调整,探矿权增加了勘查面积作为划分权限标准,上收了勘查面积大于30平方公里的煤炭勘查项目和勘查面积大于15平方公里的钨、稀土、锡、锑勘查项目审批权限;采矿权按矿床或井田储量规模划分权限,上收了储量规模为大型以上的煤、铜、铝等开采项目和储量规模为中型以上钨、稀土、锡、锑开采项目审批权限;对省级已发证的矿业权,延续、变更时达到国土资源部审批权限的,上收国土资源部审批。

  2007年国土资源部发文上收了钨、稀土新设和扩大勘查开采范围矿业权审批权限。同时,按各矿种规定的审批权限,下放了部分外商投资、国家规划矿区和对国民经济具有重要价值矿区内勘查开采项目审批权限;下放了二氧化碳气、地热等6个矿种探矿权审批权限。

  三是2009年至今审批权限逐步下放。矿业权审批权限大幅上收后,国土资源部审批登记的矿业权大幅增加,大量精力花费在审批事务性工作上,顶层设计和制度建设投入精力不足,管理政策措施出台跟进不及时、地方积极性未得到充分调动等问题随之出现。

  为实现“放得下、管得住”,按照“把权利和责任放下去,把服务和监管抓起来”的思路,国土资源部探索矿业权“部控省批”授权管理方式,在严格矿业权设置方案、投放计划管理的基础上,2010年在黑龙江、贵州和陕西三省开展煤炭矿业权审批改革试点,授权下放其行政区内煤炭矿业权审批权限。2012年授权下放整装勘查区内大部分重要矿产探矿权审批权限,加快推进整装勘查。2014年授权下放新疆区内煤炭矿业权审批权限,支持新疆跨越式发展。为加快推进矿产资源开发整合,支持改革试点地区发展,授权下放了部分矿业权审批权限。

  存在问题:权限划分制度执行刚性不足

  现行部省矿业权审批权限划分制度存在问题:第一,矿业权审批权限划分制度执行刚性不足。按勘查投资、面积等标准划分部、省审批权限,也存在一些制度漏洞,使政策执行效果打了一定折扣。在实际管理中,一些申请人为规避地方招拍挂、暂停受理等政策,人为增加勘查投资规模、面积等,到国土资源部申请探矿权;一些申请人为规避到国土资源部申请矿业权,人为化大为小、化整为零,到省级国土资源主管部门申请矿业权。

  第二,矿业权审批权限调整的法律适用性认识不一。1998年矿产资源法规建立了矿业权授权审批管理制度,增加了矿业权审批权限划分调整工作的灵活性,有利于更好地适应管理工作形势变化。2004年我国颁布实施《行政许可法》,对行政机关行政许可职权和授权等内容作出相应规定,要求在法律、法规、规章框架下进行。为此,对矿业权审批权限调整法律适用性有不同认识,以规范性文件授权矿业权审批的通行做法的法律效力受到质疑。矿业权审批权限授权多次调整变化,增加了中央、地方以及投资者之间博弈机会,制度的可预期性、稳定性不足,加大了管理工作难度。

  第三,国土资源部承担的矿业权审批工作任务较重。探矿权实行部、省两级审批,采矿权实行部、省、市、县四级审批,但审批权限主要集中在部、省两级。国土资源部除对油气、铀矿、钨、稀土等7种矿产矿业权实行一级审批外,还负责煤、铁、铜、锑等20多种矿产勘查投入大、储量规模大中型以上的勘查、开采项目审批,审批工作任务较重。按照上述权限规定,大量省级国土资源主管部门发证的矿业权,在延续、变更时转交国土资源部审批,进一步增加了国土资源部审批工作量;而且部分转交到国土资源部审批的矿业权情况还较复杂、矛盾较突出,进一步加大了管理难度。

  第四,探矿权审批权限划分的勘查投资标准偏低。1998年对34个重要矿种探矿权审批授权时,将勘查投资规模500万元作为划分部、省审批权限标准;2005年调整授权时仍将勘查投资规模500万元作为审批权限划分主要标准之一。这一标准沿用至今已近20年,目前已明显偏低。按照这一审批权限划分规定,很多探矿权申请项目,以及现有部分探矿权在转入详查、勘探工作阶段后,勘查投资将超过500万元,转由国土资源部审批,不符合当初制度设计初衷,也不便于矿业权的管理。

  在法律框架下划分权限,增强稳定预期;完善审批权限划分标准,抓“大”放“小”

  针对上述问题,建议:一是在法律框架下划分权限,增强稳定预期。为推进部、省矿业权审批划分调整规范化、法律化,建议加快推进矿产资源法律法规的修改完善,将现行规范性文件中有关矿业权审批权限划分规定、经实践证明行之有效的,上升到法律法规层面,提高其法律效力;今后对审批权限调整通过修改法律法规方式实现,以法律法规的权威性保证矿业权审批权限划分的稳定性和连续性,增强制度可预期性。

  二是最大限度减少中央政府对微观事务的管理,完善审批权限划分标准,抓“大”放“小”。按照中央深化行政审批制度改革要求,最大限度减少中央政府对微观事务管理,加强中央政府宏观调控职责,建议对现行审批权限授权划分标准进行适当调整,进一步加大审批权限下放力度,同时矿业权在延续、变更时,实行“大”的上收、“小”的下放,既有利于管理机关从繁重审批登记事务性工作中解脱出来,又有利于抓“大”放“小”,加强制度建设,提升宏观调控能力。

  三是加强配套保障措施建设,确保“管得好”。按照中央简政放权改革部署,已取消了整装勘查实施方案审批、矿业权投放计划审批、煤炭矿业权审批管理改革试点省煤炭矿业权审批项目备案核准等非行政许可审批事项。为实现矿业权审批放而不乱,需要顺应市场经济运行规则,建议在宏观管理、微观管理方面设计一整套配套措施,既要保持中央宏观管理政策政令畅通,优化布局、有序出让矿业权,也要完善制度,堵塞漏洞,从源头上防止地方违规审批、越权审批行为发生。

  四是推进简政放权要实事求是。矿业权审批是一项业务性、政策性很强的工作,不仅要严格依法依规按程序进行审批,而且要努力服务经济社会发展大局,提高资源配置效率、优化矿山布局等。目前,少数地区一定程度存在矿政管理力量不足、专业人员缺乏等问题,因此,在推进简政放权过程中要实事求是,要充分调研、评估摸底,考虑各地实际承接能力,避免出现“放下去、接不住”情况发生。要加大对地方管理人员培训力度,加强人才队伍建设,提升管理人员素质和业务能力,对工作中遇到困难及时加以指导解决,推动提高矿业权管理水平
 

 

来源:中国国土资源报

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